ЖК изменил правила игры — Венецианская комиссия о переносе выборов в КР

БИШКЕК, 18 ноя — Sputnik. Венецианская комиссия (консультативный орган при Совете Европы) сделала срочное заключение по поводу переноса парламентских выборов в Кыргызстане.

Отмечается, что Конституционная палата Верховного суда Кыргызстана обратилась в комиссию с четырьмя вопросами. Венецианская комиссия дала развернутый ответ на каждый из них с точки зрения сравнительного конституционного права.

Вопрос: в отсутствие четких ограничений в Конституции КР с точки зрения общепринятых демократических принципов, насколько широкими могут быть полномочия парламента в период между истечением срока его полномочий и первой сессией вновь избранного парламента? В частности, в какой степени это соответствует общепринятым демократическим принципам проведения конституционной реформы в период между отменой результатов выборов и проведением повторных/новых парламентских выборов?

Ответ: перенос парламентских выборов на более поздний срок, определяемый конституционной продолжительностью мандата уходящего парламента, а следовательно, и пророгацией его полномочий, должен быть подкреплен специальными обоснованиями и чрезвычайными обстоятельствами. Конституционный закон, утвержденный парламентом 22 октября, не отражает истинных демократических принципов, хотя и не нарушает открыто никаких конституционных положений: в первую очередь перенос выборов нового законодательного органа на июнь 2021 года дает парламенту еще от шести до восьми месяцев полномочий, что представляет собой длительный период, намного превышающий обычные несколько недель, необходимые для проведения избирательного процесса.

Во-вторых, в период пророгации, то есть при уменьшении полномочий, парламент может выполнять лишь некоторые обычные функции, в то время как он не может утверждать чрезвычайные меры, в том числе конституционные реформы. Вместо этого действующий парламент приостановил действие конституционного закона и изменил правила демократической игры. Процесс инициирования и проведения конституционной реформы требует всестороннего анализа и публичного обсуждения как внутри, так и вне законодательной власти. Во многих конституционных традициях процесс конституционной реформы требует специального мандата для конституционного собрания или проведения специальных выборов до принятия изменений. Этот процесс выходит за рамки полномочий в переходный период. В любом случае необходимо соблюдать конституционную процедуру и сроки внесения конституционных поправок.

Вопрос: насколько соответствует демократическим принципам приостановление выборов в высший законодательный орган с целью проведения конституционной реформы (в период между аннулированием результатов выборов и проведением повторных/новых выборов)?

Ответ: необходимость проведения конституционной реформы должна толковаться как необходимая для обеспечения полномасштабных и свободных выборов, в ходе которых можно будет надлежащим образом определить волю народа. При необходимости конституционная реформа, направленная на решение существующих институциональных проблем, может быть принята новым законодательным органом.

Любое приостановление выборов должно производиться на как можно более короткий срок. Конституционная реформа, однако, подразумевает установленные Конституцией сроки, которые, как правило, являются длительными, с тем чтобы обеспечить возможность тщательного обсуждения и достижения широкого согласия политических сил и общества в целом. За исключением пунктуальной и технической реформы, необходимой для проведения новых выборов, любая другая конституционная реформа не может быть начата после переноса очередных выборов.

Процедура, нарушающая демократические стандарты в процессе принятия самого конституционного закона, приостанавливающего выборы, вызывает опасения, что конституционная реформа будет осуществляться таким же образом. Может сложиться впечатление, что приостановление выборов по причине необходимости конституционной реформы является чисто инструментальным восприятием Конституции и не может считаться соответствующим демократическим стандартам.

Вопрос: в какой степени изменения избирательного законодательства, влекущие за собой приостановление избирательного процесса, соответствуют демократическим принципам и международным стандартам?

Ответ: любое приостановление выборов влияет на гражданские и политические права электората и может подорвать демократию. Оценка "законной цели" и "пропорциональности" ограничения прав избирателей может проводиться только в контекстуальном порядке с учетом фактического положения дел в стране. В КР не только перенесены выборы, но и приостановлена избирательная процедура. Приостановка может потребовать более тщательной проверки, поскольку влечет резкое прерывание действующей демократической процедуры, уже начавшуюся избирательную кампанию и ожидания избирателей в отношении обновления состава парламента.

Комиссия считает, что приостановление избирательного процесса ограничивается принципами необходимости и строгой пропорциональности. Исключительная ситуация действительно может оправдать перенос выборов. Однако, когда был принят оспариваемый конституционный закон, Кыргызстан не находился в состоянии ЧП, ЧС или форс-мажорных обстоятельств. Поэтому Конституционная палата должна будет определить, являются ли ограничения политических прав граждан достаточно пропорциональными для достижения законной цели.

Вопрос: насколько согласуется с демократическими принципами то, что уходящий парламент принимает поправки к законодательству без учета установленного порядка принятия законов?

Ответ: соблюдение по существу конституционных процедур и правил и адекватное участие общественности и политических дебатов имеют основополагающее значение в ходе законодательного процесса. Принятие важных изменений в избирательном законодательстве вне процедур, установленных Конституцией и действующим законодательством, подрывает принципы парламентской демократии. Парламент обязан соблюдать то, что можно назвать "надлежащим законотворческим процессом", или требования к форме и порядку действий, установленные Конституцией. В свете этого принципа, который применяется ко всем парламентским демократиям, парламентские процедуры всегда должны соблюдаться не только номинально, но и по существу, чтобы защитить роль парламента как форума общественных дебатов, политического участия и дискуссий.

В заключение в комиссии отметили, что готовы и далее помогать Конституционной палате Верховного суда КР.

Напомним, 21 октября Центризбирком утвердил дату повторных парламентских выборов — 20 декабря. Однако на следующий день Жогорку Кенеш принял закон, согласно которому сроки проведения выборов будут назначены после конституционной реформы, но не позднее 1 июня 2021 года. На тот момент исполняющий обязанности президента Садыр Жапаров подписал этот закон.